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Marco legal do saneamento básico e a vantagem da centralização regulatória federal

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A competência para a exploração de serviço de saneamento por muito tempo gerou controvérsias. Diferentemente de serviços de portos, radiodifusão, gás e transporte público – que tem disposição constitucional específica do ente responsável – o saneamento básico permaneceu em uma zona cinzenta.

O art. 30, V, da Constituição Federal já trazia a competência municipal para explorar serviços públicos de interesse local. No entanto, essa perspectiva era contrastada com uma competência concorrente dos entes federativos para promover programas de melhoria do saneamento básico, instituída no art. 23, IX, da Lei Magna.

Com o novo marco legal do saneamento básico (Lei nº 14.026/2020), o art. 8º da Lei nº 11.445/2007 foi modificado, trazendo uma dupla titularidade para o serviço: municipal, quando de interesse exclusivo local, e estatal, quando um conjunto de municípios compartilhar instalações operacionais integrantes de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões.

Com essa definição, fica a perspectiva – e expectativa – inicial da regulação dos serviços permanecer no âmbito dos entes titulares, considerando justamente a sua competência para a exploração.

No entanto, o marco legal acabou alçando a Agência Nacional das Águas (ANA) ao papel de agência reguladora do saneamento básico, reformulando a denominação da autarquia federal para Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico.

Com isso, o art. 1º da Lei nº 9.984/2000 passou a dispor da competência da ANA para instituir normas de referência para a regulação dos serviços públicos do saneamento, consolidando o viés já trazido pela Medida Provisória nº 844/2018.

Não se nega que a União, pelo art. 21, XX, da Constituição Federal, já tinha competência para traçar diretrizes para o desenvolvimento do saneamento básico. Porém, fica um questionamento preliminar se esse poder não colocaria em xeque a autonomia dos titulares do serviço para a regulação dessas atividades. Isso porque é justamente o titular do serviço que deve dispor sobre as normas regulatórias afetas ao setor.

A solução do marco regulatório foi escamotear a obrigatoriedade da adoção das normas de referência pelos Estados e Municípios. Com isso, o direcionamento regulatório federal não se tornou formalmente cogente aos demais entes, mas passou a ser tratado como condição obrigatória para o repasse de verbas federais, conforme art. 4ª-B da Lei nº 9.984/2000.

A intenção da normativa trazida é clara: a busca por uma uniformização regulatória e um incentivo à eficiência do setor. Conforme estudo apresentado pelo SNIS (Sistema Nacional de Informações de Saneamento), em 2018 apenas os estados de Paraná, São Paulo e Minas Gerais contavam com mais de 70% da população urbana sendo atendida por rede coletora de esgoto. Mais da metade dos estados sequer atinge 40% de atendimento.


A baixa capacidade técnica e orçamentária de diversos municípios menores acabou por limitar a implementação de políticas públicas efetivas relativas ao saneamento básico. Com isso, mesmo antes do novo marco legal, já se percebia a prática desses entes recorrerem às instituições estaduais e federais para investimentos, implementação e gestão.


Essa descentralização do serviço, somada à deficiência de capacidade técnica e de regulatória, trouxe prejuízos significativos ao acesso e universalização do saneamento básico, demonstrando a baixa eficiência da Lei nº 11.445/2007 para promover e acelerar o setor. Viu-se um cenário de

coexistência de mais de 50 agências subnacionais com modelos organizacionais distintos e regras pouco uniformes.


Com a centralização regulatória na ANA – já desenhada desde a Medida Provisória nº 844/2018 – pretende-se alcançar uma maior qualidade regulatória e, consequentemente, uma maior segurança jurídica para o setor. Isso sem contar com a perspectiva da agência receber um melhor aparelhamento orçamentário e de pessoal para o processamento da nova demanda.


A ANA já estruturou a agenda regulatória para o triênio 2020-2022, traçando para o primeiro semestre de 2021 a instituição de normas de referências aptas a dispor sobre o modelo organizacional das agências reguladoras infranacionais, conteúdo mínimo de contratos de concessão de água e esgoto, além de procedimentos para a instituição de arbitragem.


Igualmente, foi previsto para a agenda do primeiro semestre de 2022 a instituição de norma referencial envolvendo procedimentos gerais para a fiscalização dos serviços de água e esgoto, o que pode ser recebido com esperança para uma maior uniformização na condução do setor.


Em que pese o fracasso da Lei nº 11.445/2007 para aprimorar o desenvolvimento do setor na época, acredita-se que a regulação em nível nacional trazida pelo novo marco permitirá uma maior segurança. Investidores poderão ingressar no mercado nacional tendo maior previsibilidade dos riscos envolvidos no negócio e terão um ambiente mais competitivo para oportunidade.


Conrado Gama Monteiro

Sócio, Infraestrutura & Regulatório

conrado@brazgamamonteiro.com.br


*Especialista em Direito Administrativo pelo Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar. Especialista em Direito Constitucional pela Academia Brasileira de Direito Constitucional (ABDConst). Membro pesquisador do Grupo de Pesquisas de Contratações Públicas da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP).


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